Dans les sociétés industrielles modernes, un gouvernement démocratique doit disposer [...] des services d’une bureaucratie bien entraînée, jouissant d’une bonne réputation et s’appuyant sur de solides traditions, douée d’un sens vigoureux du devoir et d’un esprit de corps non moins vigoureux. L’existence d’une telle bureaucratie est la meilleure réponse que l’on puisse donner à l’objection du pourvoir exercé par des amateurs [...] Elle doit également être assez forte pour guider et en cas de besoin, pour instruire les politiciens placés à la tête des ministères. Elle doit être capable de développer ses propres principes et être assez indépendante pour les affirmer. Elle doit constituer un pouvoir tenant sur ses pieds par ses propres forces¹.

        Joseph Schumpeter, 1951

La création en septembre 1908 de la Commission du service civil (CSC) marque un tournant dans l’histoire de la fonction publique et de la constitution d’un gouvernement démocratique au Canada². L’établissement d’une telle commission indépendante du gouvernement et investie du pouvoir exclusif d’effectuer des nominations à la fonction publique, sauf dans les rangs supérieurs, signifie également la naissance d’une administration impartiale. En effet, lorsqu’il établit un régime de nomination et de promotion des fonctionnaires reposant sur une évaluation indépendante, le gouvernement du Canada met fin au favoritisme politique à grande échelle. Il rend aussi possible la formation d’une fonction publique professionnelle qui sera dorénavant bien plus en mesure d’assurer la prestation efficace des services publics et de conseiller le gouvernement de l’heure relativement aux décisions stratégiques.

En plus d’accroître la compétence de la Commission de la fonction publique (CFP), l’application du principe du mérite libère les fonctionnaires du joug de leurs maîtres politiques et leur confère une certaine indépendance. Même s’il est désormais établi que les fonctionnaires ne seront jamais complètement à l’abri de toute ingérence politique, le régime indépendant de nomination et de promotion leur permet néanmoins de demeurer impartiaux sur le plan politique et de donner aux ministres des conseils non biaisés, dans l’intérêt exclusif du public et sans crainte de répercussions sur leur carrière. Le régime du mérite donne en outre aux fonctionnaires suffisamment d’indépendance et de sécurité pour leur permettre de tenir tête aux politiciens peu scrupuleux qui tenteraient de les forcer à contourner les lois ou à faire fi des normes de conduite afin de servir des visées partisanes. En somme, en septembre 1908, le Parlement canadien pose non seulement les fondements d’une fonction publique professionnelle, outil efficace que le gouvernement pourra utiliser dans l’intérêt public, mais également l’assise d’une nouvelle institution nationale destinée à devenir une force à part entière dans la gouvernance du Canada. 

En apparence, ni la création d’un organe voué à la dotation ni l’adoption de règles régissant la nomination des fonctionnaires ne semblent constituer des affaires d’État de première importance. Cependant, la décision de créer une administration professionnelle et impartiale, elle, l’est dans la construction d’une démocratie moderne. D’ailleurs, le professeur Ezra Suleiman n’est pas sans nous le rappeler : les gouvernements démocratiques sont fondés sur la légitimité, laquelle découle en grande partie de leur efficacité à fournir des services d’envergure à la population et aussi de la capacité des citoyens à être persuadés qu’ils seront traités avec justice et impartialité par la bureaucratie d’État³. En conséquence, malgré les risques potentiels qui sont associés au recours à une administration publique professionnelle, notamment le manque de réceptivité aux gouvernements dûment élus qui peut procéder d’une trop grande indépendance et de l’écart inévitable dans les renseignements et l’expertise dont disposent les uns et les autres, il n’en demeure pas moins qu’une fonction publique efficace et impartiale constitue un rouage indispensable de tout gouvernement démocratique. 

Dans les sociétés démocratiques anglo-américaines, dont le Canada, la création d’une fonction publique professionnelle est inextricablement liée à l’adoption d’un régime de dotation se fondant sur le principe selon lequel les nominations et les promotions doivent reposer exclusivement sur l’évaluation indépendante du mérite, tel qu’il est déterminé par des examens. L’idée du principe du mérite provient notamment du célèbre rapport Northcote-Trevelyan, rédigé en 1854 pour le compte du gouvernement britannique. Dans le rapport, les auteurs Sir Stafford Northcote et Sir Charles Trevelyan, tous deux tenants de la réforme, prônent la création d’une fonction publique nouvelle qui aiderait le pays à relever les défis auxquels il fait face, en ces termes :

« On peut affirmer avec certitude que, dans l’état actuel des choses, il serait impossible de mener à bien les affaires publiques sans l’aide d’un groupe efficace composé d’agents permanents, dûment subordonnés aux ministres qui doivent répondre de leurs actes directement à la Couronne et au Parlement, agents qui auraient néanmoins suffisamment d’indépendance, de personnalité, de capacité et d’expérience pour pouvoir conseiller, appuyer, et dans une certaine mesure, influencer ceux qui deviennent leurs supérieurs » [traduction]⁴.

C’est dans cette optique que l’instauration graduelle du régime de dotation axé sur le mérite constituerait le mécanisme permettant de garantir « l’indépendance, la personnalité, la capacité et l’expérience ».

Le rapport Northcote-Trevelyan influe de façon décisive sur la réforme des administrations publiques qu’entreprennent les démocraties anglo-américaines à la fin du XIX^e et au début du XX^e siècles. En Grande-Bretagne, la première commission de la fonction publique voit le jour en 1855, et le régime de dotation axé sur le mérite se concrétise progressivement au cours des décennies qui suivent. D’autres pays emboîtent bientôt le pas. De fait, aux États-Unis, en adoptant la Pendleton Act en 1883, le Congrès donne le feu vert à la mise en œuvre d’un régime de dotation axé sur le mérite⁵. En Australie et en Nouvelle-Zélande, un tel régime est adopté en 1902 et en 1912 respectivement⁶. Le Canada n’échappe pas à la vague de réformes. En effet, la Commission du service civil y est créée en 1908, pour englober en 1918 l’ensemble de la fonction publique. Comme nous le verrons dans le premier chapitre, l’exemple de la Grande-Bretagne a joué un rôle important dans les choix effectués au Canada. En bout de ligne, vers la fin des années 1920, malgré des variantes nationales considérables, toutes les sociétés démocratiques anglo-américaines auront adopté un régime axé sur le mérite pour doter leur fonction publique.

Cependant, malgré la place qu’il occupe sur le plan historique dans l’avènement d’une fonction publique professionnelle dans ces sociétés démocratiques, le principe du mérite devient bientôt la cible de nombreuses critiques. Celles-ci visent principalement les commissions qui ont été établies pour faire du mérite une réalité opérationnelle, mais qui élaborent progressivement un ensemble de règles lourdes et complexes qui finissent par entraver la gestion du personnel. De plus, à mesure que la bureaucratie grossit et que le gouvernement se complexifie, les populations s’attendent à obtenir rapidement des solutions adaptées aux divers problèmes sociaux de l’heure. On en vient donc à considérer le régime du mérite comme un système excessivement pesant et ingérable, emblème de l’inefficacité de la bureaucratie⁷.Le président Jimmy Carter des États-Unis se fait l’écho de ce point de vue qui récolte par ailleurs de nombreux appuis lorsqu’il commente en 1976 les règles obscures qui sous-tendent le régime du mérite dans son pays et fait observer que « le régime axé sur le mérite est dépourvu de mérite » [traduction]⁸. Durant la période de l’après-guerre, les politiciens estiment de plus en plus ne pas avoir suffisamment de contrôle sur le processus d’élaboration des politiques. Ils commencent donc à exiger que la fonction publique suive davantage l’orientation qu’ils impriment. C’est ainsi que, dans de nombreuses sociétés démocratiques, on assiste à une multiplication des efforts visant à rétablir un contrôle politique sur la bureaucratie, notamment par la politisation des nominations⁹. Dans certains cas, les fonctionnaires eux-mêmes considèrent que la convention en matière de neutralité politique de la fonction publique entrave de façon injustifiée leur droit légitime de participer à la vie politique au sein de la collectivité. Enfin, à une époque où les sociétés démocratiques évoluées adhèrent à une conception élargie de l’égalité démocratique, les préoccupations que suscitent la discrimination et la sous-représentation des minorités dans les bureaucraties d’État mettent en lumière les difficultés liées à l’application des processus de dotation axés sur le mérite. 

Au fil du temps, l’avalanche de critiques entraîne au sein des sociétés anglo-américaines un bouleversement dans l’application du régime axé sur le mérite, voire dans le principe du mérite même. De fait, nombreux sont les pays où les commissions indépendantes sont abolies et le système de dotation modifié dans l’espoir de répondre aux pressions exigeant une plus grande efficacité en matière de gestion et une meilleure réceptivité au monde politique. Le Canada n’y fait pas exception. En effet, la CFP joue toujours un rôle important à titre d’organe de dotation indépendant, mais non sans avoir subi des changements de taille au cours de ses cent ans d’histoire. À l’instar du régime de gestion du personnel dans son ensemble, elle a dû évoluer au rythme du milieu. Mais comment caractériser l’évolution de la CFP au cours du siècle qui vient de s’écouler? Comment expliquer sa robustesse et sa longévité malgré les critiques incessantes dont a fait l’objet le régime axé sur le mérite au cours des décennies? Quelles principales tendances et pressions influent sur la CFP et le régime axé sur le mérite au fil du temps? Comment la CFP elle-même essaie-t-elle de réagir au contexte en évolution? Que nous révèlent sur l’évolution de l’administration publique canadienne les changements apportés durant cette période? Telles sont les questions auxquelles nous tenterons de répondre dans le présent ouvrage. 

Le mérite comme équilibre entre valeurs concurrentes et l’utilité de l’ambivalence institutionnelle 

C’est donc à travers un bref survol de ses cent ans d’histoire que nous tenterons de mieux comprendre les origines et le rôle particuliers de la CFP, son évolution, de même que les défis qu’elle a dû relever tout au long de son existence. À cette fin, nous nous fondons sur deux affirmations de portée générale. D’une part, celle selon laquelle on peut envisager l’histoire de la CFP comme une lutte incessante pour trouver un juste équilibre entre trois tandems de valeurs concurrents et parfois même contradictoires qui sont au cœur de la dotation de la fonction publique dans toute démocratie libérale : la neutralité politique et l’indépendance, la justice et l’égalité démocratique, et enfin la compétence et l’efficacité en matière de gestion. D’autre part, l’affirmation selon laquelle la longévité de la CFP et sa capacité à maintenir un juste équilibre entre les différentes valeurs fondamentales qui sous-tendent le régime de dotation s’expliquent par sa position unique à la fois d’entité centrale de gestion du personnel disposant de pouvoirs complets de dotation et d’organe indépendant faisant directement rapport au Parlement de la situation du régime axé sur le mérite. 

La complexité des valeurs, leur polyvalence et leur caractère évolutif font en sorte qu’il a fallu périodiquement remanier le système de dotation. En effet, un coup d’œil à l’histoire de la CFP permet de constater que celle-ci a consacré une grande partie de ses efforts à donner aux valeurs une réelle signification, à s’ajuster aux chocs et aux assauts endogènes et exogènes qui ont eu une incidence sur leur poids relatif ou qui ont changé leur signification, et enfin à tenter d’établir un ensemble de règles – le fameux régime axé sur le mérite – qui permettrait d’en assurer le respect. Autrement dit, même si la genèse et l’évolution de la CFP sont incontestablement et inextricablement liées à l’idéal du mérite, la signification précise et les conséquences pratiques de cet idéal sont souvent mal définies et suscitent de nombreuses controverses. Ainsi, le régime axé sur le mérite est contesté dès sa création, sans compter que l’on cherche bon an mal an à trouver un équilibre précaire entre les valeurs concurrentes qu’il est censé concrétiser.

Dans quelle mesure les droits politiques des fonctionnaires et l’impartialité vont-ils de pair? À quel moment l’indépendance de la bureaucratie, garante supposée, du moins en partie, du professionnalisme et de l’efficacité, devient-elle un obstacle à l’application concrète de la volonté démocratique dûment exprimée par le gouvernement élu? La justice et l’égalité d’accès devraient-elles être synonymes de traitement de faveur pour les groupes qui sont sous-représentés? Dans quelle mesure le traitement de faveur et l’embauche de la personne « la plus qualifiée » sont-ils compatibles? À quelle étape un système rigide et lourd censé garantir l’embauche des personnes les plus qualifiées, sans parti pris politique, devient-il un frein à l’efficacité organisationnelle, un carcan pour les gestionnaires et une entrave à la prestation efficace des services publics? À l’inverse, à quel moment la souplesse en matière de gestion de la dotation donne-t-elle lieu à des décisions discrétionnaires qui sont incompatibles avec la valeur de justice et qui mettent en péril la compétence de la fonction publique? Tel est le genre de questions qui sont omniprésentes dans l’histoire de la CFP. Elles portent toutes soit sur la signification des tandems de valeurs que nous avons mentionnés dans les pages précédentes soit sur l’équilibre adéquat à préserver entre eux. Bien sûr, les réponses claires et unanimes sont rares. D’ailleurs, comme en témoigne l’histoire de la CFP, la recherche de réponses à ces questions est une tâche jamais terminée. 

Elle l’est d’autant moins que la cible visée ne cesse de se transformer. Au cours du siècle dernier en effet, la société canadienne a considérablement évolué. Par exemple, depuis les années 1960, l’accent mis sur le respect des droits, d’une part, et la montée de la politique identitaire, d’autre part, ont amené à l’avant-scène les questions d’équité en matière d’emploi et aussi modifié les anciennes conceptions de la justice. Ces changements sociaux ne sont pas étrangers aux nouvelles tentatives de la CFP dans le domaine du bilinguisme et de l’équité en matière d’emploi dans les années 1960 et 1970. Cependant, pour suivre ces tendances sociales et politiques, la CFP doit changer son mode de fonctionnement et sa conception opérationnelle du principe du mérite. Il suffit de lire les discours de John J. Carson, président de la CFP dans les années 1970, pour comprendre les difficultés qu’entraîne une révision de la signification traditionnelle du mérite dans le nouveau contexte social. L’histoire se répète dans les années 1980 et 1990, mais cette fois c’est la participation des fonctionnaires à des activités politiques qui est visée. Or, une tendance a particulièrement caractérisé la CFP tout au long des années. Il s’agit de l’attention soutenue accordée à l’efficacité et à la souplesse en matière de gestion dans les affaires publiques. De fait, dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, les exigences à cet égard sont incessantes. Depuis, la CFP s’efforce de s’y plier tout en continuant à protéger les valeurs qui lui sont intrinsèques depuis sa création.

En somme, de simple moyen servant à trouver les personnes « les plus qualifiées », le mérite devient peu à peu un succédané boiteux de différentes valeurs et aspirations qui sont elles-mêmes difficiles à définir ou à concilier. Pour reprendre les termes de la célèbre universitaire Patricia Ingraham, « le mérite est lié aux valeurs, aux idéaux et à l’éthique, au rôle que devrait jouer la fonction publique dans une démocratie et donc à la gouvernance de toute société démocratique » [traduction]¹⁰. C’est pour cette raison que, jusqu’à un certain point, les débats au chapitre du régime du mérite ne sont pas simplement de nature technique et administrative. Ils portent également sur les valeurs fondamentales que la fonction publique devrait faire siennes dans une démocratie et sur l’établissement d’un système qui permette de soutenir de façon acceptable des valeurs concurrentes. Selon nous, cette réalité complexe suppose un équilibre délicat dont l’atteinte passe inévitablement par des compromis, appelés à évoluer et jamais entièrement satisfaisants. Voilà en grande partie les éléments qui expliquent la difficulté qu’éprouvent ceux qui tentent « d’arranger » le régime axé sur le mérite au fil du temps. Ils expliquent aussi la raison pour laquelle la CFP, bien qu’elle ait activement souscrit à la nécessité d’entreprendre une réforme à plusieurs étapes de son histoire, a aussi souvent prêché la prudence dans l’intention d’attiédir le zèle des adeptes de la réforme qui ne s’intéressent qu’à un seul aspect du système de dotation. Enfin, voilà également qui nous permet de comprendre les raisons pour lesquelles, à différents moments de son histoire, la CFP s’est engagée à fond dans certaines activités, dont la formation linguistique, qui peuvent sembler ne pas cadrer avec une conception étroite du recrutement fondé sur le mérite, mais qui sont liées à la promotion de valeurs importantes pour la fonction publique canadienne. 

[..]

Au cours du siècle dernier, la CFP a été bien plus qu’un simple organe de dotation chargé de recruter des employés compétents souhaitant faire carrière à la fonction publique. Même si sa participation directe aux divers aspects de la gestion des ressources humaines a connu des hauts et des bas au fil du temps, elle n’en est pas moins demeurée une force importante dans la création et la protection d’une administration publique professionnelle au Canada. Qui plus est, la CFP n’a cessé d’occuper une place particulière parmi nos institutions nationales, faisant usage de son double statut d’agent indépendant du Parlement, d’une part, et d’organe central de gestion du personnel au sein du pouvoir exécutif, d’autre part, pour défendre l’idéal d’une fonction publique efficace, représentative, impartiale et réceptive, en mesure de servir le gouvernement de l’heure tout en demeurant indépendante. Comme le démontre le présent ouvrage, la défense d’un tel idéal n’a pas toujours été chose aisée, et la CFP a dû faire face à de nombreuses critiques. Au cours des décennies en effet, il a fallu transformer en profondeur le régime axé sur le mérite – ensemble de règles souvent lourdes censées permettre de concrétiser un agencement malaisé de valeurs concurrentes – ainsi que la CFP elle-même pour les adapter au contexte en mutation. Cependant, tout au long de cette recherche incessante d’un juste équilibre entre l’efficacité, l’équité et l’impartialité, la CFP a joué un rôle inestimable dans la création d’une fonction publique nationale, importante pierre d’assise du gouvernement démocratique au Canada. 

Lu Juillet est directeur de l’École supérieure d’affaires publiques et internationales et titulaire de la Chaire Jean-Luc Pepin sur le gouvernement de Canada à l’Université d’Ottawa.

Ken Rasmussen est directeur de la Johnson-Shoyama Graduate School of Public Policy à l’Université de Regina.

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¹  Joseph A. Schumpeter (1951), Capitalisme, socialisme et démocratie, Paris, Payot, p. 434-435.

²  La Commission du service civil a changé d’appellation en 1967 pour devenir la Commission de la fonction publique. Dans le présent ouvrage, Commission du service civil (CSC) renvoie à la période qui s’étend de 1908 à 1967. L'appellation Commission de la fonction publique (CFP) renvoie aux années postérieures à 1967 ou est employée de façon générale.

³  Ezra Suleiman (2005), Le démantèlement de l'État démocratique, Paris, Editions du Seuil, p. 10.

⁴  Cité dans Peter Hennessy (1989), Whitehall, London, Fontana, 38.

⁵  Patricia Wallace Ingraham (1995), The Foundation of Merit: Public Service in American Democracy, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, p. 25-27.

⁶  John Halligan (2003), « Anglo-American Civil Service Systems: Comparative Perspectives », dans John Halligan (éd.), Civil Service Systems in Anglo-American Countries, Cheltenham, Edward Elgar, p. 196197.

⁷  Robert Best (1982), « The Meaning of Merit », dans Robert F. Adie et Paul G. Thomas, Canadian Public Administration: Problematical Perspectives, Toronto, Prentice Hall, 183-222; et Hugh Heclo (2000), « The Future of Merit », dans James P. Pfiffner et Douglas A Brook (éd.), The Future of Merit: Twenty Years After the Civil Service Reform Act, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, p. 226-238.

⁸  Patricia Wallace Ingraham (1995), The Foundation of Merit: Public Service in American Democracy, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, p. xvii.

⁹  Ezra Suleiman (2005), Le démantèlement de l'État démocratique, Paris, Editions du Seuil, notamment les p. 257-296. Voir aussi B. Guy Peters et Jon Pierre (éd.) (2004), Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective: The Quest for Control, London, Routledge.

¹⁰  Patricia Wallace Ingraham (2006), « Building Bridges over Troubled Waters: Merit as a Guide », Public Administration Review, juillet/août, p. 487.