LA GESTION PAR LES COMPÉTENCES DANS LA FONCTION PUBLIQUE FÉDÉRALE
Guy Bellemare, Carl-Denis Bouchard
vol. 33, numéro 1, 2003
Introduction
La réorganisation du travail occupe une place centrale dans les efforts déployés par les entreprises pour répondre aux nouvelles conditions de la production et de la concurrence. La rigidité de l'organisation taylorienne du travail semble mal répondre aux exigences de flexibilité de la production recherchées par les organisations. En milieu syndiqué, le plus souvent, le travail est réorganisé en parallèle avec un virage relativement important au niveau des relations patronales-syndicales (Paquet 1996).
Les entreprises publiques font face à des contraintes économiques, politiques et technologiques comparables à celles du secteur privé. Cependant, il semble que l'innovation dans l'organisation du travail soit beaucoup plus lente dans le secteur public que dans le privé (Verma et Gutcher-Gershenfeld 1996).
Cette recherche porte sur les tentatives d'introduction d'une gestion par les compétences dans la fonction publique fédérale et tente de répondre à deux questions. La gestion par les compétences présente-t-elle une approche prometteuse à la transformation des rapports de travail dans les services publics? Les réformes qui vont dans cette direction ont-elles des chances de réussite?
Nous faisons d'abord état de la littérature à ce sujet afin d'en dégager une typologie. Nous analysons ensuite l'évolution de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique fédérale afin de situer l'étude de deux questions qui nous intéressent.
De la gestion par postes...
L'organisation scientifique du travail (OST) dont F. W. Taylor a fait la promotion, avait la prétention de donner au travailleur une tâche juste et équitable qui était résumée dans une instruction card - sorte d'équivalent de la description de poste actuel. Toutefois, le courant de l'OST n'est pas le seul parent de la gestion par poste. Des enjeux politiques visant à contrer le patronage politique dans la gestion des administrations publiques (Roberts 1996), et à assurer la contribution de tous à l'effort de guerre, ont été véhiculés par des organismes créés par l'État. En ce sens, l'État devenait un des grands diffuseurs de la technique de gestion par postes.
La gestion par postes a été perçue comme une panacée pour assurer l'application du principe « à travail égal, salaire égal ». C'est ainsi que, « pendant la seconde guerre mondiale, la constitution du Conseil national du travail de guerre (National War Labour Board) encourageait directement l'utilisation de la technique de l'évaluation des emplois, puisque toute demande d'augmentation des salaires devait alors être subordonnée à un plan de rationalisation des salaries » (Bureau international du travail, 1984, 110).
Sur la base de l'OST, c'est tout un système de gestion du personnel et de rémunération, de même qu'un régime d'accréditation syndicale, puis au plan sociétal, un rapport salarial, qui se sont établis. Au-delà du travail des employés, c'est aussi le travail de toute la hiérarchie qui peut être contrôlé par ce système (Briand, Bellemare 1999).
La notion de poste est mobilisée depuis les années soixante par de nouveaux acteurs sociaux (groupes de femmes, de minorités ethniques, tribunal des droits de la personne, etc.) pour promouvoir des objectifs d'élimination des discriminations salariales. Ces revendications ont été supportées par les législations sur l'équité en matière d'emploi et par les tribunaux chargés de leur application.
Le processus de diffusion de la gestion par poste peut donc se comprendre comme une innovation socio-technique qui a été initialement suscitée par une coalition d'acteurs dominants dans la société - à savoir les directions des grandes entreprises et l'État. Celles-ci durent en négocier les modalités avec les syndicats qui parvinrent à en réguler l'application et la rémunération. Ce processus a conduit en bout de ligne à l'institutionnalisation de la gestion par poste.
...à la gestion par les compétences
Au lieu de mettre l'accent sur le travail à effectuer, la notion de compétences se concentre sur la personne dans sa globalité qui devient alors le moyen d'assurer un haut rendement (Lawler 1993, Slivinski et Miles 1996). Sans donner une définition claire de la notion de compétences, Lawler utilise l'expression « skill sets that are appropriate and unique to the organization and that will provide core competencies and competitive advantage ». La structuration des organisations sur la base des compétences leur permettra de fonctionner en combinant un plus haut degré d'expertise et en mettant l'accent sur des relations multi-fonctionnelles latérales. Des définitions de ces auteurs et de celle de Dubois (1993), nous synthétisons les caractéristiques de la gestion par poste et de la gestion par les compétences (Tableau 1).
Tableau 1. Comparaison de la gestion par postes et de la gestion par les compétences| Gestion par postes | Gestion par compétences |
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Précisons que les qualifications font référence aux qualités requises pour effectuer un travail précis tandis que les compétences font appel aux qualités transférables d'un emploi à l'autre. De plus, elles ne sont pas nécessairement acquises par un processus formel. Les qualifications mettent nettement l'accent sur l'aspect connaissance, savoir-faire, alors que la notion de compétences déborde sur le savoir-être.
L'implantation d'une gestion par les compétences pose d'importants défis.
Selon Lawler, la gestion par les compétences exige que la validation des outils de sélection soit reprise au complet puisque les outils actuels impliquent une relation avec le rendement d'une personne dans un poste précis. Dorénavant, le rendement d'un employé par rapport à un ensemble de fonctions à un moment précis n'est plus un critère fiable de validation. Il n'apporte malheureusement pas de précisions quant aux solutions de rechange. En fait, nous pensons que ce sera le cas pour tous les outils de gestion des ressources humaines (GRH) : rémunération, formation, évaluation du rendement.
Par ailleurs, les promoteurs de la gestion par les compétences proposent d'ériger en norme le travail « au-delà des exigences requises », ce qui peut s'avérer particulièrement conflictuel au niveau opérationnel. En outre, les écrits recensés ne font aucune allusion au cadre juridique des relations industrielles et aux chartes des droits. Or, comme nous le montrerons plus loin, certains aspects des profils de compétences peuvent poser problème à cet égard. Finalement, les promoteurs de la gestion par les compétences n'incluent presque jamais les employés et leurs syndicats dans le processus de changement.
Les pratiques de gestion par les compétences
La gestion par les compétences peut présenter des degrés de rupture plus ou moins grands par rapport à la notion de poste, ce qui nous amène à proposer une échelle de gradation des alternatives possibles (Tableau 2).
En guise d'illustration, on pourrait procéder à l'insertion ad hoc d'une approche pay for knowledge sans extension à d'autres volets de la GRH et sans que des modifications soient apportées aux descriptions de postes. Une telle approche aurait sans doute un impact limité en terme de redéfinition de la nature du travail. Par ailleurs, l'introduction de la notion élargie de compétences pourrait laisser présager des conséquences importantes sur les programmes de GRH, sur les acteurs du système de relations industrielles et sur les pratiques organisationnelles engendrées par l'utilisation de la notion de poste.
Tableau 2. Échelle de gradation des modèles de gestion par compétence
Les propositions de recherche et la méthodologie
Nous avons adopté deux méthodes de recherche combinant une analyse socio-historique de l'implantation progressive de la gestion par postes dans la fonction publique fédérale et l'étude de deux propositions de gestion par les compétences dans cette même fonction publique.
Pour l'analyse socio-historique de la documentation disponible, nous avons recueilli des notes de discours du Greffier du Bureau du conseil privé, des rapports annuels, des textes d'historiens (notamment de l'Institut d'administration publique du Canada) pour décrire l'institutionnalisation de la fonction publique ainsi que des rapports de nombreuses Commissions royales d'enquête portant sur le régime de gestion par postes.
Pour l'étude de deux projets pilotes d'implantation de la gestion par les compétences, nous avons sélectionné le projet du Centre de psychologie de la Commission de la fonction publique et le projet d'implantation de la gestion par compétences dans un organisme de service. Le Centre de psychologie de la Commission de la fonction publique canadienne assume le leadership en matière d'élaboration de profils de compétences pour toute la fonction publique. Pour sa part, l'organisme de service fut retenu parce qu'il joue un rôle précurseur et figure parmi ceux qui se sont le plus transformés dans la fonction publique fédérale. Ainsi, il constitue une vitrine des changements souhaités par l'administration publique fédérale. À tire d'exemple, cet organisme est tenu de s'autofinancer. Le Ministre des finances du Canada y a fait référence comme étant un des modèles d'organismes qui est en mesure de respecter des normes de services. Compte tenu des caractéristiques de cet organisme, nous considérons qu'il constitue un bon reflet de la fonction publique fédérale dans son ensemble par la variété de postes de divers niveaux qu'on y retrouve. En outre, ces postes sont regroupés dans une variété de groupes occupationnels.
De la gestion par postes à la gestion par les compétences dans la fonction publique fédérale
Un peu d'histoire
La mise en place de la gestion par postes dans la fonction publique fédérale a eu lieu en 1919 via la Loi sur le Service civil de 1918-1919. Cette loi est adoptée dans un contexte de création de syndicats de fonctionnaires et d'allégations de patronage politique. Cette réforme est directement inspirée par le mouvement américain de l'OST tel que développé pour les fonctions publiques municipales et le cas canadien servit de premier test d'application de ces principes à une fonction publique d'une telle importance (Roberts 1996). À partir de ce moment, ce sont toutes les pratiques de gestion qui seront touchées par suite de la centralisation et de l'uniformisation des pratiques que permet la gestion par postes, telles les pratiques de sélection, de formation, de classification du personnel, de rémunération, d'organisation du travail et de promotion. La définition des accréditations syndicales se pliera aussi à cette structuration par postes de la fonction publique fédérale.
Le cadre légal de la gestion par postes est adapté en 1967 pour tenir compte du développement du militantisme syndical et octroyer le droit de négociation et de grève. Trois lois sont alors adoptées: la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et la Loi sur la gestion des finances publiques, lesquelles créent une hiérarchie bicéphale : la Commission de la fonction publique et le Conseil du Trésor. Même si la loi conserve les prérogatives de l'employeur en matière de dotation, de classification des emplois et de gestion du régime de pension (Loi sur les pensions), en général, les conditions de travail sont passées d'une détermination relativement unilatérale à la possibilité de négocier à l'intérieur des paramètres de la loi.
L'extension des rapports de travail assujettis à la gestion par postes se manifeste aussi par l'entrée en scène de nouveaux acteurs. Parmi ceux-ci, deux retiennent notre attention : la Commission des droits de la personne et le Vérificateur général. La Commission s'est vue confier un rôle majeur dans les décisions de GRH via le principe de l'égalité d'accès aux emplois.
Une décision récente de la Commission donne une idée de ses pouvoirs dans la fonction publique et du rôle que peuvent y jouer les nouveaux mouvements sociaux, tels les groupes de défense des minorités. Une plainte contre des pratiques de dotation à Santé Canada a été déposée par le National Capital Alliance on Race Relations. Dans sa décision (19 mars 1997), le Tribunal des droits de la personne établit sa compétence à entendre des plaintes portant sur les pratiques de dotation du Ministère. Sur le fond, la Commission des droits stipule que plus on s'éloigne d'une définition précise du poste et d'un processus formel et standard de dotation, plus il devient difficile de garantir la non-discrimination dans le processus (Moss et Tilly 1996). Le Tribunal a accueilli la plainte et a prescrit des mesures élaborées de dotation du personnel pour corriger la situation dont la description détaillée des exigences des postes de cadres, ce qui consolide ainsi un des volets de l'approche de la gestion taylorienne par postes.
Le Vérificateur général se pose aussi en intervenant dans le domaine de la gestion du personnel. Par exemple, dans son rapport de 1996, il rappelle les liens entre le système de gestion par postes et le découpage des unités d'accréditation syndicale et dénonce les coûts associés à la complexité de ce système. Il rappelle qu'en 1989-1990, quelques 216 000 mesures de classification, dont plus de la moitié portaient sur des changements majeurs ont eu lieu, et ce, alors que la fonction publique ne comptait que 181 355 postes indéterminés à temps plein. Il se prononce en faveur d'une plus grande participation des employés et de leurs syndicats dans la négociation des plans de classification et d'évaluation de postes.
La gestion par postes a permis à l'État d'avoir un meilleur contrôle sur ses dépenses et sur les pratiques de gestion locales mais soulève de nombreuses critiques qui vont s'amplifiant avec les années. Depuis 1990, des propositions sont faites pour remplacer la gestion par postes par une gestion par les compétences, ce qui constitue une rupture avec le mouvement précédent des critiques.
Le contenu de ces critiques a toujours varié selon les positions des interlocuteurs : salariés ou cadres. Les gestionnaires considèrent que trop de règlements rigidifient, paralysent même, la GRH et entravent l'atteinte des objectifs opérationnels. Pour contourner ces « rigidities », les gestionnaires ont recours à des pratiques accommodantes, par exemple, la formulation de critères sans liens directs avec les postes et font dès 1977 (Comité d'Avignon) des propositions qui ressemblent à celles associées de nos jours à la gestion par les compétences, en plus de demander une décentralisation des pouvoirs. Les employés ne sentent pas que ces règles leurs apportent une protection suffisante, ayant l'impression que les gestionnaires peuvent les contourner, et que l'influence politique d'avant l'implantation de la gestion par postes a été remplacée par le favoritisme administratif. Ils souhaitent eux aussi une décentralisation des pouvoirs de la Commission de la fonction publique, mais vers la négociation collective. Malgré ces critiques répétées, les modifications se font à la marge du système de gestion par postes et l'action des nouveaux acteurs (minorités-Commission des Droits, Vérificateur général) ont plutôt pour effet de consolider les assises sociales de la gestion par postes. C'est dans ce contexte qu'émergent des propositions de substitution de la gestion par postes par une gestion par les compétences.
Deux projets pilotes
1. Le projet de « profil global de competences » de la Commission de la fonction publique
Le Centre de psychologie du personnel de la Commission de la fonction publique propose un modèle de gestion par les compétences, appelé « Profil global de compétences » (PGC), qui se veut le cadre de référence pour tous les projets d'implantation de la gestion par les compétences dans la fonction publique fédérale. Ce projet a obtenu l'appui du Greffier du Conseil privé. Le PGC fait ressortir l'importance de facteurs extérieurs à la personne qui ont une incidence sur son rendement, tels la culture de l'organisation. Ces facteurs constituent le cadre d'élaboration des profils de compétences. Ceux-ci mettent l'accent sur les capacités de réflexion, les compétences en communication, en relations humaines, en matière de service à la clientèle, en leadership en plus des compétences techniques et opérationnelles. Les principes de la personne, ses valeurs, ses attitudes, ses convictions, sa spiritualité, ses intérêts et sa personnalité font partie d'un ensemble de nouvelles « compétences » qui se démarquent le plus de la gestion par postes.
Il s'agit de reconfigurer la gestion du personnel et l'organisation du travail non plus autour du poste mais désormais autour des caractéristiques de l'employé. Les compétences sont conçues pour devenir la pierre angulaire d'un système intégré de GRH. Malgré cette prétention, l'articulation opérationnelle que proposent les auteurs du PGC reste près du poste, puisque celui-ci demeure le point d'ancrage de la cueillette de renseignements relatifs aux compétences. Dans cette mesure, le PGC propose une adaptation de la gestion par postes plutôt que son renversement. Quant au processus de changement, jamais les auteurs du PGC ne font référence aux syndicats. La seule participation qu'ils reconnaissent est la participation individuelle ou des petits groupes.
Par ailleurs, le modèle proposé présente une série de définitions et de domaines d'intervention qui ouvre la porte à de multiples interprétations, lesquelles risquent de résister très mal au passage devant des arbitres de griefs et les tribunaux administratifs (appels à la Commission de la fonction publique, au Tribunal des droits de la personne, arbitrage de griefs). Par exemple, comment démontrer le manque de « prévenance », d'« estime », de « spiritualité », de « capacité à penser de façon stratégique »? En plus d'être difficilement mesurables de façon objective, ces caractéristiques tirées du PGC illustrent comment celui-ci néglige les dynamiques socio-politiques des milieux de travail. Ainsi, l'apparente incapacité à « penser de façon stratégique » pourrait en fait illustrer plutôt le fait que la personne est capable de penser à une autre stratégie que celle qui est valorisée par l'évaluateur.
2. Le projet pilote d'un organisme de service fédéral
Cet organisme de service possède un grand degré d'autonomie et tente de fonctionner le plus possible comme une entreprise privée. Il doit autofinancer ses activités, possède sa propre charte et son plan d'entreprise annuel. Sur le plan syndical, la majorité des postes sont syndiqués mais les employés sont peu militants. L'organisation du travail rappelle une chaîne de montage en ce sens qu'un processus linéaire de traitement des demandes est structuré en étapes précises, lesquelles marquent la division du travail. Toutefois, s'agissant d'un secteur de service, l'exécution efficace du travail nécessite la coopération du requérant pour obtenir des renseignements exacts afin de déterminer son admissibilité aux services de l'organisme.
Le projet pilote consiste à élaborer un profil de compétences aux fins déclarées de perfectionnement professionnel dans une première phase et d'amélioration des pratiques de GRH (dotation, classification) dans une deuxième phase. La direction engage des consultants qui élaborent une grille d'évaluation des compétences à partir des descriptions de postes actuelles et d'un questionnaire dans lequel les employés doivent auto-évaluer leurs compétences selon le profil de compétences qui leur est proposé. Cette évaluation est par la suite révisée par le cadre de l'employé. Jamais les représentants syndicaux n'ont été avisés ni impliqués dans cette démarche. Toute la démarche est contrôlée par la direction. Elle seule décide des compétences qui feront l'objet d'une évaluation. Les salariés ne peuvent ni retirer des compétences qu'ils jugent non-pertinentes à leur profil ni y ajouter. La démarche suivie repose sur une relation individualisée avec chacun des salariés visés mais ceux-ci se sont rapidement concertés officieusement pour comparer leurs évaluations de compétences et ainsi, établir une norme commune. Ils reproduisent ainsi, en termes de compétences, ce que la sociologie du travail a identifié depuis longtemps dans les usines, à savoir l'établissement par les ouvriers d'une régulation autonome informelle du travail. Les employés ont aussi filtré l'information qu'ils livraient dans cette démarche, craignant que certaines informations demandées puissent nuire à leur avancement.
Chacune des parties a réinterprété les objectifs visés par la gestion par les compétences à sa manière. Les salariés veulent faire reconnaître toutes leurs compétences, même celles acquises hors-travail (dans le bénévolat, par exemple) tant au plan salarial que dans le cadre de concours de mutation ou de promotion, alors que les cadres ne veulent reconnaître que les compétences utiles au poste actuellement occupé par les employés tout en pouvant mettre à profit ces autres compétences non-reconnues monétairement. Les salariés souhaitent utiliser les profils de compétences pour accroître leurs chances de mobilité à l'extérieur de leur organisme de service, soit vers d'autres organismes ou ministères, alors que la direction souhaîte restreindre cette forme de mobilité. De plus, les superviseurs ont tendance à réinsérer la gestion par les compétences dans les pratiques de gestion par postes : ainsi, ils ont perçu l'élaboration du profil de compétences comme un nouvel outil d'évaluation du rendement.
Les salariés considèrent que l'élaboration du profil de compétences rend plus objective la rétroaction sur leur rendement et limite l'arbitraire des gestionnaires en précisant par écrit leurs exigences sur des sujets qui relèvent actuellement de la Loi sur la fonction publique ou qui sont exclus du domaine du négociable. Par la démarche d'élaboration du profil de compétences, les salariés pensent pouvoir ouvrir une brèche dans ce domaine. Finalement, alors que la direction soutient une démarche de gestion individualisée des compétences, les salariés souhaitent qu'il y ait élaboration d'un profil des compétences de l'équipe et une gestion des compétences par équipes. Conformément à la typologie présentée au Tableau 2, il convient de catégoriser le projet pilote étudié comme étant davantage une innovation marginale que se produit au sein d'une logique inchangée qu'une mutation structurelle qui affecte la logique elle-même. En effet, nous avons observé qu'un fort lien entre le poste et les compétences demeure.
Commentaires
Notre analyse nous amène à soutenir que le changement en matière de gestion par les compétences, tel qu'il est formulé et implanté dans les deux cas étudiés, nous apparaît voué à l'échec, à moins de modifications importantes dans son contenu et dans la démarche qui préside à sa formulation et à son implantation. Cette évaluation est particulièrement claire pour le projet de la Commission de la fonction publique alors que le projet pilote de l'organisme de service peut constituer une innovation marginale puisqu'un fort lien entre le poste et les compétences demeure.
À ce jour, nous constatons que les syndicats n'ont pas été consultés au niveau national. On s'en remet plutôt aux experts en psychologie pour élaborer le profil des compétences. Ces projets s'appuient davantage sur des contacts direction/salariés individuels que sur des rapports collectifs.
Les syndicats constituent un acteur qui ne pourra être laissé de côté indéfiniment compte tenu du fait que la gestion par les compétences peut affecter des règles relatives à l'organisation du travail et les règles des conventions collectives. En guise d'illustration, comment pourrait-on rémunérer les employés sur la base de leurs croyances personnelles et de leurs valeurs si la convention collective prévoit une rémunération strictement fondée sur les tâches du poste?
Le remplacement de la gestion par postes au profit d'une gestion participative par les compétences qui inclurait une réorganisation du travail, des rapports hiérarchiques, de la formation, des promotions, etc., tel que souhaité par les salariés impliqués dans le projet pilote, représenterait un changement s'attaquant à la centralité même de l'organisation du travail bureaucratique taylorienne. C'est alors toute la convention collective qui devrait être revue, de même que la jurisprudence arbitrale. Il faudrait sans doute aussi prévoir une réécriture des lois régissant les pratiques de GRH dans la fonction publique, des relations entre le Conseil du Trésor, les Ministères et la Commission de la fonction publique, faire les ajustements nécessaires pour se conformer à la Charte des droits et libertés ou amender la Charte, ce qui inciterait les groupes de défense des minorités à se mobiliser sur cette réorganisation du travail, etc.
Conclusion
Les réorganisations du travail dans le secteur public soulèvent des enjeux socio-politiques et organisationnels qui intéressent un grand nombre d'acteurs principaux et secondaires. Le processus de changement à l'organisation du travail doit y concilier les intérêts des fonctionnaires et des usagers, la démocratie au travail et la démocratie politique et la convention collective cadre et les changement locaux.
Par ailleurs, la gestion par les compétences permet un élargissant de la relation du travail en y incluant de nouveaux échanges d'ordre moral et existentiel. Ce cadre construit sur la dissolution des normes traditionnelles de comportement et d'identité de soi qui engendrent le développement d'un vide existentiel (Giddens 1991). Les directions d'entreprises pourraient chercher à exploiter ce vide en donnant l'occasion aux employés de se réaliser dans leur travail en débordant des limites du poste. Il y a là des risques pour le respect de l'intégrité de la personne et de la Charte des droits et libertés, mais aussi des opportunités d'affirmation et de valorisation de soi.
Références
Briand, L. et G. Bellemare « Une conception structurationniste du contrôle de gestion : une démonstration empirique », Comptabilité-Contrôle-Audit, no 1, 1999.
Bit. L'évaluation des employs. Genève : Bureau international du travail, 1984.
Dubois, D. Competency-based Performance Improvement. Amjert : HRD Press, 1993.
Giddens, A. Modernity and Self-Identity. Stanford : Stanford University Press, 1991.
Lawler, E. « From Job-based to Competency-based Organizations », Journal of Organizational Behavior, vol. 15, 13-15, 1993.
Moss, P. et C. Tilly « Soft skills and Race: An investigation of Black Men's Employment Problems », Work and Occupations, vol. 23, no 3, 252-76, 1996.
Paquet, R. « Les défis associés à la réorganisation du travail dans le secteur public », Hull : Université du Québec en Outaouais. Documents de recherche, Département de relations industrielles, 96-97, 1996.
Roberts, A. So-Called Experts: How American Consultants Remade the Canadian Civil Service, 1918-21. Toronto : L'institut d'administration publique du Canada, 1996.
Slivinski, L. et J. Miles « Profil de compétence: un modèle », Document présenté au 104e Congrès annuel de l'American Psychological Association, Toronto, 1996.
Verma, A. et J. Cutcher-Gershenfeld. « Workplace Innovations and Systems Change », D. Belman, al, Public Sector Employment in a Time of Transition. Madison : University of Wisconsin, IRRA Series, 201-42, 1996.
Université du Québec en Outaouais
Guy Bellemare est professeur au Département de relations industrielles et Carl-Denis Bouchard est gradué du programme de maîtrise en relations industrielles de l'Université du Québec en Outaouais. Ils remercient Louise Briand, professeure au Département de sciences comptables de l'Université du Québec en Outaouais, ainsi que les évaluateurs anonymes pour leurs commentaires judicieux sur une première version de ce texte. Une partie de cette recherche a bénéficié d'une subvention du CRSH.
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