Texte remanié et développé d'une chronique diffusée à l'émission Indicatif Présent de la première chaîne de la radio de Radio-Canada le 27 février 2002 dont la substance a servi de base à mon argumentation dans un débat avec le ministre Stéphane Dion le 13 mars 2002 au Club St James de Montréal. L'assistance de Marni Cappe, d'Andrea Loken et de Marie Saumure a été grandement appréciée, mais elles ne doivent pas être tenues responsables des interprétations que j'ai infligées aux données qu'elles m'ont communiquées.

" Le médiologue est un chien : dans tout idéal affiché, il lit d'abord l'idéalisation d'un outil caché "

Introduction

Dans un régime fédéral comme celui du Canada, il y a division du travail du secteur public entre les divers niveaux de gouvernement (fédéral, provincial, municipal). Ces trois paliers se partagent les tâches mais aussi l'assiette fiscale. C'est une question légitime que de se demander s'il y a adéquation entre les tâches à accomplir et la capacité fiscale des divers niveaux de gouvernement. Tout au moins, on peut penser que cette simple question ne porte pas à controverse, puisque la mise en place du programme fédéral de paiements de péréquation est fondée sur la reconnaissance que déséquilibre il peut y avoir : ce programme de transfert du fédéral vers les provinces vise justement à compenser pour les différences dans la capacité fiscale des provinces à fournir les services publics dont elles ont la responsabilité. Un processus parallèle plus informel existe entre le niveau provincial et municipal.

Cette question anodine soulève pourtant beaucoup de passion et certaines personnes insistent pour dire qu'un tel dé-balancement est techniquement impossible. On parle d'un mythe du déséquilibre fiscal.

Pour faire un peu de lumière sur la question, nous allons définir dans la première section ce qu'il faut entendre par fédéralisme fiscal et déséquilibre fiscal. Dans la seconde section, nous explorerons le problème des limites de la pression fiscale puisqu'il est bien clair que le contribuable ne peut être pressuré indéfiniment sans que cela engendre des réactions d'évasion fiscale ou de retrait pur et simple de l'économie formelle vers l'économie souterraine. Dans la troisième section, nous présenterons succinctement les résultats des travaux de la Commission Séguin sur la question du déséquilibre fiscal fédéral-provincial. La quatrième section élargit le débat ouvert par la Commission Séguin en faisant état des difficultés fiscales auxquelles font face les municipalités. La cinquième section examine l'argumentation du ministre Stéphane Dion sur ces questions et en donne une critique. Dans la sixième section, on note les correctifs possibles à cette situation, et les coûts de l'inaction dans ce dossier.

Fédéralisme fiscal et déséquilibre fiscal

La logique économique à la base du fédéralisme suggère qu'une gouvernance à plusieurs étages devrait permettre d'améliorer l'efficacité en assignant à chaque niveau de gouvernement les tâches dont il peut le mieux s'acquitter. C'est à partir de cette logique que les constitutions assignent des rôles différents et des tâches dissemblables à chaque niveau de gouvernement.

Mais les responsabilités concrètes ne sont pas nécessairement parfaitement arrimées aux niveaux de gouvernement existants. On peut donner de nombreux exemples de situations où les avantages et bénéfices des services fournis par un niveau de gouvernement - une province ou une ville - débordent les frontières de cette province ou de cette ville : une faculté de médecine dans une province de l'Atlantique servant à former les médecins d'autres provinces maritimes, des services sociaux ou des services de pompiers de Montréal venant à la rescousse de la population des environs. Voilà qui commande toutes sortes d'arrangements de compensation à caractère mixte, c'est-à-dire, impliquant horizontalement différentes provinces ou villes ou verticalement deux ou trois niveaux de gouvernement.

Il est aussi possible, et même probable, qu'à proportion que les préférences, les attentes et les besoins des citoyens changent ou que le contexte évolue, les responsabilités assignées à un niveau de gouvernement ne correspondent plus aux rentrées fiscales assignées antérieurement à ce niveau de gouvernement, que l'arrimage soit défait et que déséquilibre fiscal s'ensuive.

Le fédéralisme fiscal est l'étiquette attachée aux tractations et aux divers arrangements nécessaires pour ré-équilibrer les choses. C'est un processus hanté par les guerres de chiffres, la friction et les désaccords. Il définit le cadre de la coopération inter-gouvernementale et les règles de la concurrence entre les gouvernements. Car l'existence de plusieurs niveaux de gouvernement engendre nécessairement une certaine concurrence à la fois entre niveaux de gouvernement (concurrence verticale) et entre les diverses juridictions rivales (concurrence horizontale).

La notion de déséquilibre fiscal connote simplement l'écart entre les niveaux de revenus et de dépenses légitimes des divers gouvernements. Il peut exister un déséquilibre fiscal horizontal entre grande ville et petite ville de banlieue si la grande ville fournit tout un éventail de services aux banlieusards sans compensation. On peut alors corriger ce déséquilibre par des paiements d'appoint de la ville de banlieue à la grande ville. Il peut aussi exister un déséquilibre fiscal vertical entre le niveau fédéral et le niveau provincial, ou entre le niveau provincial et le niveau municipal quand l'attribution des responsabilités ne correspond pas ou plus au partage de l'assiette fiscale entre niveaux de gouvernement. On peut alors corriger ce déséquilibre soit en réaménageant les responsabilités ou les sources de rentrées fiscales entre les niveaux de gouvernement soit en effectuant des transferts de ressources fiscales des niveaux de gouvernement en surplus vers les niveaux de gouvernement en déficit.

Limites à la pression fiscale

La collecte des impôts de toutes sortes par les divers gouvernements pose un problème de coordination, c.-à-d. un problème de gouvernance. En effet, on ne peut pas augmenter, par l'ajout d'impôts séparés, la ponction fiscale globale (c'est-à-dire, la somme des ressources extraites des citoyens par leurs divers gouvernements) sans engendrer des répercussions sur tout le régime fiscal.

Quelle que soit la source de la pression fiscale (en provenance du fédéral, du provincial ou du municipal), le citoyen réagit d'abord de manière complaisante et paie ses impôts comme prix des biens et services collectifs qu'on lui fournit. Mais à proportion que le fardeau fiscal s'accroît, le citoyen va chercher de plus en plus de moyens d'éviter ce fardeau. Il peut le faire soit par l'évasion fiscale (en trouvant des magouilles pour éviter de payer ses impôts) soit en se retirant de plus en plus de l'économie formelle sujette à ces impôts (en déplaçant ses activités vers l'économie souterraine, l'économie au noir).

L'impact de ces stratégies est bien connu et a été stylisé dans la courbe de Laffer qui trace la relation entre le taux d'imposition et les rentrées fiscales. On voit qu'à un taux d'imposition nul (en ordonnée) correspondent évidemment des rentrées fiscales nulles en abscisse. De même on peut facilement inférer que si le taux d'imposition est de 100 pour cent des gains, le citoyen rationnel ne va pas se soumettre à un tel régime prédateur et va quitter l'économie formelle complètement. Le résultat est que les rentrées fiscales seront encore nulles. Entre le taux d'imposition zéro et le taux d'imposition 100 pour cent, les rentrées fiscales vont d'abord augmenter à mesure que le taux d'imposition grandit (et que les citoyens le tolèrent), puis vont plafonner et commencer à décroître à proportion qu'un ras-le-bol des citoyens accompagne un taux d'imposition qui continue de croître (Wanniski 1978).

Une courbe de Laffer stylisée est présentée à la Figure 1. La forme précise de cette courbe dépendra évidemment d'un grand nombre de facteurs qui vont déterminer, selon les mœurs fiscales du pays (l'efficacité de la police fiscale, l'engagement civique et la tolérance des citoyens, la fiscalité des régions voisines, etc.), le niveau d'imposition qui déclenche le désengagement des citoyens et le commencement de la chute des rentrées fiscales en termes absolus, ainsi que la vitesse avec laquelle le désengagement va procéder quand le taux d'imposition continue d'augmenter. Ces paramètres vont être différents d'un pays à l'autre.

Le phénomène capturé par la courbe de Laffer est d'une importance centrale pour notre propos puisque le taux global d'imposition effective est le résultat des politiques fiscales conjuguées des trois niveaux de gouvernement. L'action unilatérale d'un gouvernement peut ainsi avoir des effets sur les rentrées fiscales des autres niveaux de gouvernement à proportion que la pression fiscale additionnelle déclenche des comportements d'évasion fiscale ou de recours à l'économie souterraine. Un gouvernement qui augmenterait les impôts sans prendre en compte les sommes que les autres niveaux de gouvernement tirent déjà des citoyens pourrait engendrer une baisse des rentrées fiscales pour tous les niveaux de gouvernement.

Figure 1: la courbe de Laffer

Il ne s'agit pas de considérations théoriques fumeuses puisque certaines études récentes ont montré que nous sommes au Canada dans la zone critique de la courbe de Laffer, c'est-à-dire, la zone des rentrées fiscales décroissantes. Une étude de Giles et Tedds (2002) a établi clairement la relation empirique entre le taux effectif d'imposition et la taille de l'économie souterraine. Au Canada, le taux global effectif d'imposition est passé d'environ 30 pour cent à environ 36 pour cent du PIB au cours de la période 1976-1995, et a continué d'augmenter jusqu'à récemment. Voilà qui expliquerait la croissance de l'économie souterraine.

Giles et Tedds ont établi que l'économie souterraine a crû considérablement au cours de cette période. Elle est passée de 3,5 pour cent du PIB en 1976 à 16 pour cent du PIB en 1995. Pour fixer les idées, c'est 130 milliards de dollars de revenus non-déclarés en 1995 : comme si les PIB de la Colombie Britannique et de la Saskatchewan n'avaient pas été déclarés.

La perte de rentrées fiscales qu'on pouvait estimer à 2 milliards de dollars en 1976 dépasse les 44 milliards de dollars en 1995. Une extrapolation aventureuse mais réaliste suggère que cela pourrait vouloir dire en 2002 une perte de rentrées fiscales de 60 milliards de dollars peut-être si la tendance établie par Giles et Tedds s'est maintenue. Or ces 60 milliards de dollars non-disponibles pour nos gouvernements n'ont pu qu'exacerber les problèmes de partage du gâteau fiscal entre les niveaux de gouvernement.

Il est donc clair que l'on ne peut pas présumer raisonnablement que n'importe quel niveau de gouvernement au Canada peut accroître le fardeau fiscal des citoyens pour sa juridiction de n'importe quelle manière sans que cette décision ait des effets de retombées négatives sur les rentrées fiscales tant chez lui qu'aux autres niveaux. En conséquence, le sermon de certains politiciens qui refusent d'accepter qu'il puisse y avoir déséquilibre fiscal parce que, disent-ils, les gouvernements " déficitaires " pourraient facilement résorber ce déficit en augmentant leurs impôts, est fort peu convaincant.

S'il y a déséquilibre fiscal, il est donc important que la correction soit effectuée par les jeux d'une gouvernance collaborative de tous les partenaires, afin d'éviter que des actions unilatérales inconsidérées contribuent à accroître le fardeau fiscal et aient des effets externes négatifs importants non seulement pour le niveau de gouvernement en question mais aussi sur les rentrées fiscales des autres niveaux de gouvernement.

Le manque de goût pour la concertation a rendu bien des intervenants (comme le monde des affaires) assez mal à l'aise face à toute réforme fiscale. C'est que dans ces milieux on craint que tout projet de réaménagement fiscal ne soit qu'une belle occasion d'alourdir le fardeau fiscal des individus et des entreprises avec toutes les conséquences négatives mentionnées plus haut. Il est donc important pour avoir le support de ces groupes de pouvoir démontrer que tout effort pour corriger un déséquilibre fiscal sera neutre pour le fardeau fiscal global, c'est-à-dire qu'il ne modifiera pas la ponction fiscale globale.

Les résultats partiels de la Commission Séguin

Le problème du déséquilibre fiscal est devenu assez inquiétant pour que le gouvernement du Québec mette sur pied une commission d'enquête chargée de faire la lumière sur la question. Cette commission a été mise en place le 9 mai 2001, sous la présidence de Yves Séguin, expert fiscaliste et ancien ministre du Revenu du Québec dans le gouvernement Bourassa, et a fait rapport le 7 mars 2002.

La commission en arrive à la conclusion qu'il y a déséquilibre fiscal entre le fédéral et le provincial au détriment des provinces. La taille de ce déséquilibre a été calibrée à l'aide d'une étude du Conference Board du Canada effectuée pour la commission.

Selon les projections contenues dans l'étude du Conference Board, si l'on maintient la structure actuelle des revenus et dépenses de programmes, le gouvernement fédéral devrait dégager des surplus croissants d'ici 2019-2020 atteignant pratiquement les 90 milliards de dollars cette année-là. En fait, les surplus accumulés par le gouvernement fédéral d'ici 2020 seraient de l'ordre de 570 milliards de dollars. Quant aux provinces, elles feraient face à des déficits récurrents.

La Commission Séguin attribue ce déséquilibre fiscal à deux sources principales : la première est la dynamique fort différente des dépenses du fédéral et des provinces (les provinces faisant face à des responsabilités pour des secteurs comme l'éducation et la santé où le taux de croissance des dépenses est relativement beaucoup plus important que celui des champs de dépense fédérale); la seconde est le caractère inadéquat et capricieux des transferts fédéral-provinciaux. Un troisième facteur est mentionné qui en un sens découle des deux autres : le fait que le déséquilibre fiscal permet sinon encourage des interventions du fédéral dans les champs de juridiction provinciale, sous la bannière du " pouvoir fédéral de dépenser ", interventions qui pourraient rendre le déséquilibre fiscal moins visible puisqu'elles réduisent les surplus fédéraux.

Les conséquences du déséquilibre fiscal sont sérieuses : d'abord, on répond moins bien aux besoins des citoyens qu'on le pourrait; ensuite, l'autonomie décisionnelle de chaque ordre de gouvernement est compromise; enfin, l'inefficacité s'ensuit.

Pour régler ce problème, la Commission Séguin met de l'avant un certain nombre de recommandations : d'abord, à court terme, des transferts additionnels du fédéral vers les provinces pour leur donner les moyens financiers de faire face dès maintenant à leurs obligations (2 ou 3 milliards de dollars au Québec, 8 milliards de dollars pour l'ensemble des provinces, par année); ensuite, une modification des modalités de partage des ressources fiscales : remplacement de ce qui est maintenant transféré conditionnellement aux provinces sous l'égide du programme de Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux par la cession de points d'impôts inconditionnels; enfin, quelques ajustements au programme de péréquation, l'imposition de limites au pouvoir fédéral de dépenser, et la mise en place d'un mécanisme beaucoup plus transparent pour négocier les ajustements futurs dans le fédéralisme fiscal.

Un excursus sur le déséquilibre fiscal fédéral-provincial-municipal

La Commission Séguin n'a pas analysé tout le problème du déséquilibre fiscal au Canada. Son mandat se limitait à examiner le déséquilibre fiscal fédéral-provincial. Un déséquilibre fiscal tout aussi important, sinon plus profond, existe pourtant entre les provinces et les municipalités. En fait beaucoup des arguments présentés par la Commission Séguin à propos des rapports entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux peuvent être repris à peu près intégralement pour les rapports entre les provinces et les municipalités.

Même si nous n'avons pas l'équivalent de l'étude du Conference Board pour jauger la taille du déséquilibre fiscal provincial-municipal, le dossier empirique est suffisamment riche pour supporter la présomption que déséquilibre fiscal il y a entre provinces et municipalités au Canada et qu'il porte à conséquence.

A l'appui de cette position, une argumentation en trois points : (1) les villes sont la source importante de la richesse des nations et donc des provinces dans lesquelles elles se trouvent; (2) elles ne reçoivent pas leur portion congrue dans le partage de l'assiette fiscale de la part des gouvernements fédéral et provinciaux qui les ont en tutelle: les besoins au niveau municipal croissent très rapidement et leur part des revenus croît à un rythme bien en-dessous de ce qui serait nécessaire; (3) cette négligence de nos villes va se traduire par une compétitivité en déclin pour l'économie canadienne dans son ensemble puisque nos concurrents investissent beaucoup plus que nous dans leurs villes.

Quelques chiffres d'abord pour fixer les idées. Toronto représente 44 pour cent du PIB de l'Ontario; Vancouver, 53 pour cent du PIB de la Colombie Britannique; Montréal, 50 pour cent du PIB du Québec; Winnipeg, 67 pour cent du PIB du Manitoba. Non seulement ces villes comptent pour une portion importante de l'activité économique dans les provinces, mais elles sont le lieu de l'innovation et de la créativité. Elles sont la base des systèmes locaux d'innovation.

Or ces villes ne sont pas bien financées. Dans mon quartier à Ottawa, mon échevin Clive Doucet (un observateur attentif de la scène municipale canadienne) a suggéré dans le Globe and Mail de lundi le 25 février 2002 que, selon ses calculs, chaque foyer de sa circonscription paie en moyenne 2 000$ en taxes et impôts à la municipalité, et quelques 20 000$ (dix fois plus) au fédéral et au provincial. Or c'est de la municipalité que le citoyen reçoit beaucoup de ses services essentiels.

Et depuis 1996, au Canada, l'écart s'est agrandi entre les ressources fiscales nécessaires au niveau municipal et celles qu'on met à la disposition des villes. En effet, les revenus des gouvernements locaux ont augmenté depuis 1996 de 7 pour cent seulement, pendant que les rentrées fiscales des provinces augmentaient de 26 pour cent et celles du gouvernement fédéral de 33 pour cent. Et ceci se passait en un temps où les besoins des municipalités (en raison du délestage de responsabilités des provinces vers les villes) augmentaient beaucoup plus rapidement que celles des provinces ou du fédéral.

Même si les municipalités sont responsables de l'entretien des deux tiers des routes au pays, que le déficit pour les infrastructures urbaines a triplé entre 1984 et 1996, et que des dizaines de milliards de dollars sont nécessaires pour améliorer le traitement des eaux usées et la distribution de l'eau potable, les ressources manquent. Au Canada en 1999, 55 pour cent des revenus des municipalités provenaient de la taxe foncière; aux Etats-Unis, c'était 21 pour cent. D'où proviennent les ressources supplémentaires? Des transferts en provenance du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux (états) : ces transferts combinés représentaient 19 pour cent des revenus des municipalités au Canada, alors que c'étaient 27 pour cent aux Etats-Unis et 31 pour cent en Europe.

En conséquence, la compétitivité du Canada est minée à sa source, puisque le manque de ressources fiscales pour supporter les villes, en comparaison avec ce qui se passe chez nos concurrents, condamne les villes canadiennes à régresser. Pour fixer les idées, disons que les dépenses des gouvernements municipaux per capita (en $ US) se situent autour de 785$ au Canada, autour de 1650$ aux Etats Unis, et autour de 2100$ en Europe.

Les études de la Fédération canadiennes des municipalités ont tenté d'alerter les gouvernements fédéral et provinciaux. Les maires des grandes villes du Canada ont lancé un cri d'alarme au début de 2002 et demandé au ministre des Finances Paul Martin de transférer trois cents de la taxe sur le litre d'essence aux villes. Cette requête a essuyé une fin de non recevoir. Tout récemment, en avril 2002, la Banque Toronto-Dominion sonnait l'alarme dans ce dossier.

A mesure qu'on réussit à consolider les villes en unités plus grandes, il va devenir possible de penser à transférer aux municipalités des points d'impôts sur le revenu des particuliers et sur les profits des entreprises, comme on veut que le gouvernement fédéral le fasse vers les provinces. Cela se fait déjà à Winnipeg (encore que ce soit assez capricieux) et explicitement dans l'Ohio, à New York, et en Scandinavie.

Mais entre temps, il faut penser à des transferts de ressources fiscales pour que les municipalités et les cités-régions puissent faire le nécessaire pour affermir la compétitivité du Canada.

Quatre bottes, quatre parades et un aveu

Même si le dossier documentaire porte à croire qu'il y a déséquilibre fiscal au Canada, certains commentateurs fédéraux, au plus haut niveau, n'ont pas hésité à faire croisade à travers le pays pour dénoncer le " mythe du déséquilibre fiscal ". Dans ce dossier, le mousquetaire le plus important a été le ministre Stéphane Dion. C'est lui qui a clamé le plus haut et le plus fort ce message. Il est donc raisonnable de prendre son argumentation comme représentative de la position fédérale pour la décortiquer.

On peut identifier dans les discours récents du ministre Dion quatre bottes et un aveu.

Le déséquilibre techniquement impossible : argument tautologique

Le premier coup d'épée du ministre Dion déclare que le déséquilibre fiscal entre le fédéral et les provinces est techniquement impossible parce que fédéral et provinces ont accès à un vaste éventail d'instruments fiscaux et que donc il est toujours possible pour l'un ou l'autre palier de gouvernement de rétablir l'équilibre, s'il le désire, en augmentant ou réduisant ses impôts.

Cet argument se veut technique, mais il est techniquement faux. C'est seulement en ignorant le contexte fiscal et la courbe de Laffer qu'on peut prétendre que tout niveau de gouvernement peut à tout moment augmenter ses impôts sans coup férir pour lui et les autres niveaux de gouvernement. Si on fait ce postulat inacceptable, l'impossibilité technique d'un déséquilibre fiscal devient simplement une tautologie. Mais le postulat est faux. Il est donc fallacieux de prétendre que les provinces ont la marge de manœuvre (au sens réel) que le ministre Dion leur prête, et donc sa conclusion est un non sequitur.

Le déséquilibre empiriquement inexistant : argument spécieux

La seconde botte suggère que les fondements empiriques pour démontrer qu'il y a déséquilibre fiscal sont friables. Et Stéphane Dion d'arguer que les surplus fédéraux sont récents et menus, que la dette fédérale est lourde, que les déficits provinciaux sont petits aussi.

Si on compare le dossier empirique proposé par le ministre Dion pour supporter sa position à ce qui a été mis au dossier par la Commission Séguin, il faut dire que le dossier Dion est comparativement faible. Il se contente de suggérer que les dépenses pour la santé en pourcentage du PIB n'ont pas augmenté sans reconnaître que, si c'est le cas, malgré les besoins criants, c'est que les provinces n'ont justement pas les ressources fiscales nécessaires pour faire face aux problèmes.

Dans les faits, les coupures arbitraires dans les transferts aux provinces (aux fins de la santé et des programmes sociaux) effectuées par le gouvernement fédéral pour réduire son déficit ont affamé les provinces. Rien dans les propos du ministre Dion ne fournit un support quelconque à son assertion que le déficit n'existe pas dans les faits.

Le déséquilibre improbable : argument des prévisions impossibles

Le troisième argument du ministre Dion vise à miner la crédibilité des projections du Conference Board en déclarant toute projection suspecte. Or la méthodologie du Conference Board est particulièrement prudente, et ses conclusions fort mesurées. Si l'on peut, et c'est de bonne guerre, questionner la taille précise des surplus fédéraux auxquels on arrive, il n'est pas raisonnable de les renvoyer du revers de la main et de déclarer toute projection pure fantaisie.

Rien dans les propos du ministre ne remet en question les fondements sur lesquels ces projections sont faites. Les observateurs de la mezzanine pourront avec le ministre vouloir mettre des bémols ou des intervalles de confiance autour de ces projections, mais rien n'a été mis au dossier par le ministre qui amènerait à croire que les tendances lourdes mises en évidence par le Conference Board ne sont pas crédibles.

Le déséquilibre corrigé par les transferts : argument de l'acte de foi

Enfin pour mettre fin au combat, le ministre Dion a sa botte secrète : il affirme que même si ce déficit (qu'il considère comme techniquement impossible, empiriquement inexistant, et totalement improbable) allait menacer de se matérialiser, tous les mécanismes correctifs nécessaires sont en place pour le contrer : la mécanique des transferts fédéral-provinciaux et de la péréquation.

Or le degré de caprice qui a marqué ces transferts au cours de la dernière décennie a de quoi inquiéter. En effet, les coupures unilatérales aux transferts (suivis de rétablissements partiels également unilatéraux et capricieux) ont peu fait pour rassurer les provinces que si le déséquilibre se creuse le gouvernement fédéral sera attentif à ces problèmes.

En fait, on a toutes les raisons de croire que l'acte de foi que réclame le ministre Dion est déraisonnable. Les manœuvres du gouvernement fédéral, au cours de la dernière décennie, ont plutôt révélé qu'au lieu de vouloir transférer les ressources fiscales nécessaires aux provinces, le gouvernement fédéral, qui poursuit une stratégie de visibilité maximale pour ses activités, continuera à être tenté d'utiliser abusivement le pouvoir fédéral de dépenser pour envahir les champs de juridiction provinciale.

Dès qu'on parle de municipalités, les purs deviennent moins durs

Le plus surprenant dans le discours de Stéphane Dion est qu'il prend un tour fort différent dès qu'on porte la discussion du terrain fédéral-provincial vers le terrain plus vaste fédéral-provincial-municipal. Dans ce cas là, le ministre utilise tout son appareil de combat pour montrer qu'il y a de fait déséquilibre fiscal provincial-municipal parce que les municipalités n'ont pas accès à tout l'éventail des sources fiscales des provinces et du fédéral, et que cela fait toute la différence.

Or, comme on l'a dit, il est fallacieux de prétendre que les provinces ont un accès sans contraintes à toutes les sources fiscales, sauf nominalement. La différence entre les provinces et les municipalités en est donc une de degré plutôt que d'espèce. Et pourtant le ministre Dion n'hésite pas à parler de la marge de manœuvre des provinces et de la désirabilité d'une correction immédiate du déséquilibre fiscal provincial-municipal.

Mais le ministre a laissé sortir le chat du sac en suggérant, dans son discours du 26 mai 2001, que rien n'interdit au gouvernement fédéral de venir à la rescousse des municipalités directement. Pour ce faire, le gouvernement fédéral a en fait libéré les ressources fiscales nécessaires pour mettre en place des programmes de financement d'infrastructures qui pourraient aider directement les municipalités - révélant ainsi l'existence d'un surplus dont le gouvernement fédéral niait pourtant l'existence quand il s'agissait de résoudre le déséquilibre fiscal fédéral-provincial.

Il devient clair que le gouvernement fédéral a une vision stratégique de la notion de déséquilibre fiscal, qu'il n'en reconnaît aucunement la réalité quand cela lui sied au niveau fédéral-provincial, mais qu'il sait le voir clairement et utiliser le concept sciemment quand il lui paraît opportun d'empiéter sur les juridictions provinciales et d'établir des rapports directs avec les municipalités.

Correctifs possibles et coûts de l'inaction

Il est impossible pour le lecteur sérieux de ne pas sortir d'une lecture du rapport Séguin et des documents produits par la Fédération canadienne des municipalités sans avoir la conviction profonde qu'il y a déséquilibre fiscal au Canada. On peut disputer des détails des projections du Conference Board mais en gros elles tiennent la route et montrent bien qu'il y a dé-balancement entre les responsabilités et les ressources fiscales pour le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux au détriment des provinces. De même on n'a aucun mal à voir que le déséquilibre fiscal est substantiel aussi entre les gouvernements fédéral et provinciaux, d'une part, et municipaux, d'autre part, au détriment des municipalités.

Voilà qui appelle un déplacement des ressources fiscales vers les gouvernements provinciaux et municipaux.

Les mesures correctrices suggérées par le rapport Séguin ont le mérite d'être claires et nettes, de ne pas impliquer un alourdissement du fardeau fiscal global, et de ne pas paraître extravagantes.

La Commission recommande le transfert de quelques points d'impôt sur les revenus du gouvernement fédéral vers les provinces (ou le transfert des rentrées fiscales de la TPS), et l'abolition de certains programmes de transferts de ressources fiscales. Voilà qui forcerait la collecte directe de taxes par les gouvernements qui dépensent ces argents plutôt que de laisser se perpétuer le régime par lequel le gouvernement fédéral collecte des taxes qu'il doit ensuite redistribuer aux provinces. Ce transfert de points d'impôts ne peut que renforcer les relations d'imputabilité des gouvernements provinciaux vis-à-vis les citoyens. Au lieu d'avoir les sempiternelles jérémiades des provinces demandant plus de transferts du fédéral pour la santé par exemple, on aurait des gouvernements provinciaux qui, s'ils voulaient dépenser davantage pour la santé, devraient augmenter eux-mêmes leurs impôts

Cependant il faut que les municipalités puissent participer aussi à ces discussions sur le nouveau partage fiscal. Un nouveau partage fédéral-provincial ne saurait suffire. Le nouveau partage des ressources fiscales doit faire en sorte que les municipalités aussi soient adéquatement financées. Or la Commission Séguin n'en touche pas mot.

Dans ces débats, il ne faut pas présumer que le gouvernement fédéral a le monopole sur la propensité à centraliser et sur la mauvaise foi.

Les gouvernements provinciaux ont affamé les municipalités et utilisent souvent les mêmes arguments que le gouvernement fédéral utilise avec les provinces pour nier aux municipalités des ressources fiscales additionnelles (déficits provinciaux, manque de marge de manœuvre, capacité des municipalités à s'en tirer, etc.)

En fait, comme la Commission Séguin le suggère au fédéral vis-à-vis les provinces, il faut à court terme des transferts additionnels du fédéral et des provinces vers les municipalités. A plus long terme, à mesure qu'on consolide les villes en unités significatives, il faudra pouvoir s'assurer que les municipalités ont accès à des ressources fiscales additionnelles sous forme de points d'impôts sur les revenus ou de portions d'autres taxes.

Une table de négociation à trois aurait l'avantage d'assurer plus facilement une coordination efficace des efforts pour résoudre le déséquilibre fiscal. Le danger de négociations séparées (fédérales-provinciales et provinciales-municipales) est que chacun peut jouer le jeu de la resquille : le fédéral aurait l'alibi idéal pour refuser de déporter des ressources additionnelles vers les provinces - il pourrait en effet arguer qu'il doit garder ses surplus pour aider les municipalités.

Quant à l'opposition des provinces à la présence des municipalités à la table, elle ne peut s'appuyer que sur des définitions caduques des rôles de chacun. Les villes ont cessé depuis longtemps d'être dans les faits des créatures mineures des provinces.

Elles constituent des entités dont l'importance dans la production de la richesse des nations et dans la compétitivité relative des pays est indéniable. Les problèmes des municipalités sont aussi assez différents de ceux des provinces pour mériter une présentation explicite et séparée à la table, et un examen particulier. Autrement, il y a danger que ces problèmes ne reçoivent pas l'attention qu'ils méritent.

Il est donc essentiel que les municipalités soient présentes à la table de négociation du fédéralisme fiscal. Sinon il est improbable que les nouveaux arrangements fiscaux auxquels on va en arriver puissent donner aux municipalités le même type d'accès à des ressources additionnelles et stables que les provinces elles-mêmes réclament.

Faute de faire maintenant les réajustements qui s'imposent - y compris au niveau du régime des négociations du fédéralisme fiscal -, la fédération canadienne dérivera vers une crise financière aiguë qui va non seulement entraîner la détérioration des services publics pour les Canadiens mais aussi l'érosion de la compétitivité de l'économie canadienne au plan international.

Une dernière raison pour favoriser une certaine décentralisation des ressources fiscales est que les coûts socio-politiques d'un fédéralisme concurrentiel où le dominium du gouvernement fédéral demeurerait excessif ne sont pas négligeables non plus (Simpson 2001).

Conclusion

Le rapport de la Commission Séguin ainsi que les travaux de la Fédération canadienne des municipalités fournissent une occasion en or de repenser les arrangements du fédéralisme fiscal canadien. Le gouvernement fédéral, dont l'habitus centralisateur est bien connu, a voulu caricaturer le rapport Séguin et le délégitimer parce qu'il vient d'un gouvernement québécois souverainiste. Il n'a pas réussi à le faire. On peut même s'attendre à ce que les autres provinces du Canada (comme le suggéraient Jack Mintz et Michael Smart 2002) soient très intéressées à explorer ce que de nouveaux arrangements fiscaux pourraient faire pour résoudre leurs problèmes actuels.

Il faut craindre cependant que les tactiques traditionnelles du gouvernement fédéral visant à diviser pour régner, ne réussissent à faire échouer ce qui pourrait être un important Meech fiscal.

D'abord, le gouvernement fédéral a déjà commencé à courtiser les municipalités pour les persuader que le fédéral, qui a des surplus fiscaux importants, pourrait faire davantage pour elles que les provinces (Sgro 2002). Les municipalités pourraient être tentées de succomber à cet acte de séduction. Voilà qui ne pourrait que creuser encore davantage le malaise que les provinces ont à laisser les municipalités s'asseoir à la table de négociation.

Ensuite, le gouvernement Chrétien a astucieusement suscité la peur de la décentralisation en faisant croire à la population que seul le gouvernement fédéral peut défendre les acquis sociaux importants. C'est une stratégie particulièrement efficace avec les petites provinces qui dépendent des gratifications du fédéral et qui sont tombées en sujétion vis-à-vis le gouvernement fédéral depuis longtemps.

Finalement, il faut craindre l'apathie des autres grandes provinces du Canada qui n'ont pas montré, dans les semaines qui ont suivi son dépôt, un grand intérêt pour le rapport Séguin. La défiance par rapport au PQ pourrait les empêcher de voir qu'il ne s'agit pas là d'un rapport partisan mais d'un document jetant de la lumière sur un problème - le déséquilibre fiscal - que les quatre partis de l'Opposition à la Chambre des Communes ont reconnu comme un problème majeur au Canada.

Cette apathie des autres grandes provinces (associée au silence soumis des petites provinces financièrement dépendantes du fédéral pour leur survie, à la tentation des municipalités de faire alliance tacite avec le fédéral et défendre le statu quo dans le fédéralisme fiscal pour des raisons alimentaires, et au malaise des gens d'affaires qui craignent un accroissement du fardeau fiscal si remaniement de la fiscalité il y a) pourrait faire le jeu du gouvernement fédéral. Voilà qui laisserait entier le problème du fédéralisme fiscal dont pourtant chacun a conscience aiguë qu'il commande un réaménagement des ressources fiscales.

Le danger est donc grand qu'une confédération de groupes d'intérêt myopes (provinciaux, municipaux, privés) - pleins de bonnes intentions mais cherchant seulement à poursuivre des objectifs de court terme - tombe dans le piège que leur tend le gouvernement fédéral et en arrive à impossibiliser ce Meech fiscal ou à le faire achopper. Si c'était le cas, le Canada aurait manqué une belle chance de ré-équilibrer son fédéralisme fiscal et de moderniser sa gouvernance fiscale en préparation pour le 21e siècle.

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Bibliographie

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